Последнее турне Обамы в Азию: попытка разрешить противоречия с Китаем

3 сентября председатель КНР Си Цзиньпин и президент США Барак Обама провели в Ханчжоу двусторонние переговоры, предварявшие встречу в рамках саммита G20, завершившегося на прошлой неделе. Судя по действиям Пекина, китайский лидер был заинтересован в том, чтобы саммит прошел в конструктивной атмосфере и завершился успехом, что позволило бы подчеркнуть статус Си как одного из наиболее влиятельных действующих лиц на международной арене – это важно в контексте предстоящего XIX съезда КПК в конце 2017 г., который будет проходить в обстановке серьезной внутриполитической борьбы.

Для Барака Обамы эта поездка стала последней продолжительной встречей с руководителем КНР и последней поездкой в страны Азии в период, оставшийся до инаугурации нового президента (следующая встреча Обамы и Си состоится в конце ноября на саммите АТЭС и будет проходить уже после президентских выборов в США). В значительной мере поездка Обамы в Китай и его участие в Восточноазиатском саммите и саммите США-АСЕАН стали важным символом политики «перебалансировки» («rebalancing») и укрепления отношений со странами Азии. Для лидеров США и Китая это была крайне важная встреча, когда они имели возможность напрямую высказать свои принципиальные позиции на фоне непростых отношений конкуренции и сотрудничества, которые характерны в последнее время для отношений двух держав. Неоднократные прямые контакты между этими лидерами в прошлом уже помогали не допустить перерастания разногласий в полномасштабные кризисы. С учетом особенностей политической системы КНР и увеличения личной власти Си Цзиньпина, у прямых контактов на уровне лидеров двух стран нет альтернативы.

Новая политика Китая

Еще до начала саммита G20 Китай посылал странам региона крайне противоречивые сигналы. С одной стороны, Си Цзиньпин выступил с инициативой осуществления двух стратегических проектов, «Экономический пояс Шелкового пути» и «Морской Шелковый путь XXI века» («Один пояс — один путь»), нацеленных на совершенствование инфраструктуры и расширение торгово-экономических связей Китая со странами Центральной и Юго-Восточной Азии. Механизмы финансирования — такие как Silk Road Fund, Новый банк развития и Азиатский банк инфраструктурных инвестиций — призваны обеспечивать реализацию этих проектов. В 2013 и 2014 гг. Си Цзиньпин провел два важных закрытых совещания по вопросам внешней политики с целью придать новый импульс отношениям КНР с сопредельными странами. В ответ на заявления президента Обамы о политике «перебалансировки» в Азии Пекин, судя по всему, намерен добиваться расположения тех стран, которые захотели бы извлечь дополнительные выгоды из новой политики США. Эти действия фактически создают противовес провозглашенному президентом Обамой курсу на «поворот к Азии» («Pivot to Asia»).

В тоже время мировое сообщество с 2008 года наблюдает решительные действия Китая по отстаиванию своих суверенных требований в акватории Южно-Китайского моря (ЮКМ), которые выражаются в сооружении семи искусственных островов начиная с 2015 г., а также в категорическом отказе поддержать обращение Филиппин к механизму арбитража, установленному Конвенцией ООН по морскому праву (КМП), для разрешения территориальных споров между этими государствами.

Вашингтон получал от своих союзников и партнеров неформальные сигналы и просьбы выступить в качестве некоего противовеса давлению со стороны Китая. Именно на этом фоне была провозглашена политика «перебалансировки» 2011 г.: правительство США неоднократно высказывалось в поддержку интересов своих союзников, верховенства права, активизировало свою деятельность в регионе, включая заявления о свободе судоходства, а также усиливало критику в адрес действий КНР. В результате сложилось затруднительное положение, когда и Вашингтон, и Пекин исходили из того, что просто защищают свои интересы, в то время как другая сторона якобы руководствуется агрессивными намерениями.

Китай занял четкую и недвусмысленную позицию, противодействия требованиям Филиппин относительно использования механизма арбитража по территориальному спору в ЮКМ. Однако после публикации решения третейского суда в Гааге от 12 июля 2016 г., в котором были исчерпывающим образом отклонены претензии КНР в акватории ЮКМ и заявлено об отсутствии у Пекина оснований для территориальных притязаний в пределах «девятипунктирной линии», Китай в своих ответных комментариях ограничился лишь риторическими заявлениями. Даже отраженный в официальных заявлениях облет китайским бомбардировщиком отмели Скарборо, который символизировал вызов решению третейского суда, состоялся задолго до вынесения вердикта. Очевидно, цель таких действий заключалась в том, чтобы успокоить недовольство общественного мнения внутри страны, не вызывая при этом нежелательной реакции со стороны Филиппин и США.

Многие наблюдатели предполагали, что Пекин не раскроет свои истинные намерения в ЮКМ вплоть до успешного окончания саммита G20, чтобы избежать публичных споров и не дать повода зарубежным лидерам отказаться от участия в саммите. Некоторые комментаторы высказывали предположения, что Пекин в конечном счете попытается построить новый искусственный остров в районе Скарборо, объявить ЮКМ зоной опознавания силами ПВО или же предпринять иные агрессивные действия для демонстрации своего несогласия с решением третейского суда. В этом контексте подлинная реакция Китая на вердикт скорее всего еще некоторое время останется неизвестной.

Тем временем с избранием на Филиппинах нового президента Родриго Дутерте возник новый непредвиденный фактор. Новый президент провозгласил курс на решительную защиту суверенных интересов Филиппин, но при этом он также намерен уделять повышенное внимание вопросам внутреннего развития страны и рассмотреть возможность переговоров с Китаем. Пекин направил своих неофициальных представителей для проведения встречи в Гонконге с выбранным президентом Дутерте дипломатическим представителем— бывшим президентом Фиделем Рамосом, чтобы попытаться подготовить почву для официальных переговоров. Таким образом, избрание Дутерте открывает потенциальную возможность снижения напряженности в ЮКМ по сравнению с недавним периодом, когда у власти на Филиппинах находился президент Бениньо Акино.

Сейчас, когда регион вошел в более спокойный период между решением третейского суда и пока еще неясными событиями, которые последуют после саммита G20, завершившегося на прошлой неделе, Вашингтон благоразумно и мудро снизил накал своей риторики, чтобы уменьшить вероятность усиления националистических настроений в Китае. В конце июля 2016 г. советник президента по национальной безопасности США Сьюзан Райс совершила подчеркнуто конструктивный визит в Пекин, чтобы переключить публичное внимание на предстоящий саммит G20 и на участие в нем президента Обамы. Похоже, что США предоставили лидерам Китая пространство и время, чтобы они смогли смягчить принятый ими тон политической риторики. Хочется надеяться на то, что Пекин воспользуется этой возможностью, сохранит полученные преимущества от строительства искусственных островов в ЮКМ, и займет более конструктивную позицию по вопросам свободы судоходства, прав на рыбную ловлю и прочих разногласий с другими сторонами в этом территориальном споре.

Вызовы безопасности Китая

Вместе с тем ряд руководителей КНР упорно настаивают на территориальных притязаниях в акватории ЮКМ, что свидетельствует о глубоко укоренившихся стратегических претензиях на осуществление контроля в этом регионе. Изменить этот курс будет нелегко. Стоит вспомнить, что Китай еще в 1974 г., в последние годы жизни Мао Цзэдуна, захватил Парасельские острова, находившиеся под контролем Южного Вьетнама. Это произошло после того, как Вашингтон продемонстрировал снижение воли к продолжению боевых действий в интересах сайгонского режима. Во времена Дэн Сяопина Китай захватил ряд рифов и отмелей у Вьетнама в 1988 г., после того как лидер СССР Михаил Горбачев вывел корабли советских ВМС из бухты Камрань. Во времена Цзян Цзэминя Китай отобрал у Филиппин риф Мисчиф в 1995 г. после истечения срока действия соглашения по базам между США и Филиппинами, подписанного в 1991 г. Каждому из этих событий предшествовали исторические споры и притязания, однако в большинстве случаев страны, утратившие свои территории, оказались неспособными противостоять китайским притязаниям. От руководства США потребуются самые серьезные усилия, чтобы убедить соседей Китая в том, что сегодня ситуация действительно изменилась.

Это еще раз поднимает вопрос об очевидных противоречиях в проведении Китаем своей внешней политики. Стоя в Розовом саду Белого дома в сентябре 2015 г., вскоре после завершения проекта работ по созданию искусственных островов в архипелаге Спратли, председатель Си заявил, что Китай «не намеревается осуществлять программу милитаризации» на этих островах. Сегодня многочисленные источники показывают, что Китай в последние месяцы продолжает строительство ангаров для аэродромов на четырех из островов, где проводились насыпные работы. Не является ли это свидетельством милитаризации архипелага? Если это не так, то Пекин во всяком случае не заявляет об этом со всей определенностью.

Можно вспомнить и абсолютно провальный подход Китая к проблеме гаагского арбитража по ЮКМ. Можно только удивляться тому, как Пекин сумел загнать себя в угол без каких-либо выгод для Китая. Почему не были использованы альтернативные подходы, которые могли бы усилить позицию Китая в этом процессе? Какие именно учреждения или лица стояли за разработкой такой стратегии? Понесли ли ответственность лица, виновные в этом провале? Были ли извлечены уроки из этого негативного опыта?

В последнее время Китай допустил еще одну дипломатическую ошибку в вопросе безопасности на Корейском полуострове. Пекин в течение ряда лет занимал компромиссную позицию в отношении провокационного поведения КНДР, публично и многократно предупреждая Южную Корею не давать согласия на установку систем противоракетной обороны THAAD и радиолокационных станций в противовес стремительно растущему ракетному потенциалу Северной Кореи. Можно предположить, что среди профессиональных китайских дипломатов есть люди, которые осознают, что демократически избранные лидеры, такие как президент Южной Кореи Пак Кын Хе, не могут игнорировать угрозы для населения своих стран. В итоге у президента Пак возникла искусственная дилемма: наращивать вооружения с помощью американских союзников или же отказаться от THAAD, капитулировав под давлением Пекина. Эта игра на разрыв стала особенно вредной для отношений КНР и Южной Кореи, учитывая, что до того президент Пак пошла на самые решительные шаги, чтобы продемонстрировать свое уважение к председателю Си Цзиньпину, публично посетив масштабный военный парад в Пекине в сентябре 2015 г. – в то время, как парад не посещали высокопоставленные американские чиновники и лидеры стран-союзниц США в АТР.

В настоящее время, когда намечено размещение комплексов THAAD на территории Южной Кореи, Пекин заявляет, что это создает угрозу его стратегическим силам, поскольку предоставляет США возможность более широкого доступа к информации о проведении Китаем испытательных пусков ракет. Ряд китайских аналитиков придают особое внимание углублению интеграции и взаимодействия Южной Кореи, Японии и США в создании противовеса Китаю. Это знаменует появление еще одного сложного вопроса безопасности в Северо-Восточной Азии: усилия по противодействию растущей угрозе со стороны Северной Кореи воспринимаются Китаем как агрессивные и требующие от Пекина ответных мер для защиты своей безопасности.

Параллельно с усилением трений в отношениях с Сеулом и соседями в Юго-Восточной Азии, Китай с начала августа значительно увеличил количество вторжений своих кораблей в акваторию, находящуюся под административным контролем Японии в районе архипелага Сенкаку (Дяоюйдао). Истоки этого всплеска активности остаются неясными и необъяснимыми даже для китайских дипломатов, которые в частных беседах говорят об отсутствии у них информации на этот счет. Япония заявляет официальные протесты, однако вторжения китайских судов продолжаются. То, что еще пару месяцев назад представлялось как находящаяся в стабильности ситуация, в настоящее время чревато риском эскалации.

Наконец, заслуживают внимания отношения между политическими силами по обе стороны Тайваньского пролива. В данном случае речь идет не о внезапном возникновении напряженности между ними, а о наличии потенциальной возможности такого развития событий. Избранная в январе 2016 г. на должность высшего руководителя администрации Тайваня Цай Инвэнь проявляет осторожный и гибкий подход к отношениям с материком, отвергая при этом требование Пекина провозгласить свою приверженность «принципу одного Китая» или подтвердить предыдущую двусмысленную формулировку, закрепленную в «Консенсусе 1992 г.», в которой говорилось о признании сторонами «одного Китая» без уточнения содержания. Руководители КНР готовы дать госпоже Цай время, чтобы изменить свое мнение, однако она едва ли когда-нибудь примет условия, на которых настаивает Пекин. В этом и заключается потенциальная возможность обострения отношений между Пекином и администрацией Тайбэя.

Пекин также сталкивается с серьезными вызовами внутри страны, наиболее значительным из которых будет борьба в руководстве в преддверии XIX съезда КПК, намеченного на конец 2017 г. Именно на этом съезде должны определиться контуры нового поколения национальных лидеров Китая. Как представляется, китайским лидерам было бы целесообразно определить приоритеты в перечне проблем безопасности, с которыми сталкивается страна. В прошлые годы они демонстрировали прагматизм в выборе основных направлений внешнеполитической активизации. Логичным ходом могло бы стать решение «залечь на дно» в отношении разногласий по ЮКМ, чтобы отвлечь внимание мирового сообщества от этих проблем, выработать менее агрессивный подход в отношениях с Сеулом, ограничить вторжения в акваторию, находящуюся под административным контролем Японии в районе архипелага Сенкаку до трех раз в месяц, как это практиковалось в прошлом, поддерживать и развивать добрые отношения с рядовыми тайваньскими избирателями на основе предоставления им экономических стимулов. Однако есть основания поставить такую перспективу под вопрос.

Противоречивые сигналы из Пекина

Система международных отношений в Азии претерпевает структурные изменения, вызываемые ростом экономической и военной мощи Китая. Это может привести к обострению разногласий между Китаем с одной стороны, и США и соседями КНР - с другой. Экономические интересы и союзнические обязательства США в АТР носят продолжительный и устойчивый характер, а новые возможности и потенциал Китая вступают в противоречие с ними.

Динамика внутренней политики Китая носит более противоречивый и порой не совсем ясный характер, поскольку ее движущие пружины являются непрозрачными или скрытыми. Характер происходящих в Китае событий не всегда однозначно понятен даже искушенным внешним наблюдателям. Видно, что происходят коренные преобразования Народно-освободительной армии Китая. Важные реформы осуществляются в финансовом секторе. Однако государственный сектор экономики по-прежнему остается неэффективным, а сама программа реформ, провозглашенная Си Цзиньпином, представляется достаточно противоречивой. Летом 2016 г. происходила борьба между сторонниками двух курсов экономической политики по вопросам долговых заимствований, субсидий и мер экономического стимулирования. Обычным явлением стали волокита среди чиновников низших уровней. Достаточно эффективная антикоррупционная кампания, проводимая Си, иногда в частных беседах характеризуется государственными служащими как причина бездействия. В этой атмосфере неуверенности те лидеры, которые не готовы со всей страстью защищать суверенные интересы Китая, могут стать политически уязвимыми.

Еще одна причина наличия противоречивых импульсов в китайской внешней политике, как представляется, носит институциональный характер. Предыдущие китайские лидеры имели в своем окружении лиц, выступавших в сложных ситуациях в роли «палочки-выручалочки», которые устраняли существенные пробелы между проводниками практической политики, включая членов Государственного совета КНР и министра иностранных дел, с одной стороны, и основным лицом, принимающим важнейшие решения, с другой. Си Цзиньпин не имеет такого незаменимого помощника. Кроме того, он сократил сферу коллективного принятия решений членами Постоянного комитета Политбюро ЦК КПК, в состав которого входит семь высших руководителей страны. Си учредил Совет государственной безопасности, однако этот совет функционирует в ограниченном режиме и в основном занимается вопросами внутренней безопасности страны. Это может помочь в объяснении того, почему китайские должностные лица склонны занимать жесткие националистические позиции в отношениях с соседями Китая и США: вполне возможно, что это вызвано отсутствием более детализированных инструкций. Это также помогает понять, почему увеличение негативных результатов в отношениях Китая со своими соседями не ведет к изменению политики до того момента, пока высший руководитель непосредственно не включается в процесс.

Си Цзиньпин может представлять собой тип лидера, который склонен держать окружающих в состоянии неопределенности и несбалансированности - ярким представителем этого типа был Ричард Никсон. Похоже, Си стремится контролировать «градус температуры» в международной обстановке вокруг Китая, повышая или снижая ее в соответствии со своими целями.

Именно поэтому переговоры в Ханчжоу между Си и Обамой были так важны. Президенту Обаме было необходимо четко понять, какие действия Пекина могут вызвать ответную реакцию со стороны США и их союзников – это особенно важно, поскольку Америка настаивает на том, что нарушение международного права должно повлечь за собой санкции и материальные потери для лиц, виновных в таком нарушении. Для председателя Си Цзиньпина переговоры предоставили отличную возможность продемонстрировать и миру, и китайской элите свое твердое лидерство и прагматизм. В контексте грядущих перестановок должностных лиц, которые произойдут в США и Китае в ближайшие два года, обе страны и их руководители должны демонстрировать свою политическую зрелость и готовность осуществлять контроль за развитием событий.

http://carnegie.ru/2016/09/13/ru-64553/j5ce